A.) Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

B.) Folgen der Rechtsprechung sowie Kritik und Lösungsmöglichkeiten

I.) Verringerung des Wertungswiderspruchs durch staatlich Aufwertung der

II.) Integration in die Berufsgesetze

C.) Fazit

 

A.) Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

Das heilkundliche Berufsrecht kennt einerseits Heilberufe, die eigenverantwortlich körperliche oder seelische Leiden behandeln dürfen. Hierzu zählen (Zahn-)Ärzte, Psychotherapeuten und Heilpraktiker. Andererseits existieren Gesundheitsfachberufe, deren Angehörige zur Krankenbehandlung nur aufgrund einer ärztlichen Verordnung befugt sind, beispielsweise Physiotherapeuten oder Logopäden. Die Erlaubnisse aus den Berufsgesetzen der Gesundheitsfachberufe, wie beispielsweise dem Masseur- und Physiotherapeutengesetz, berechtigen nicht zur selbständigen Ausübung der Heilkunde.[1]

Das Bundesverwaltungsgericht hat jedoch die Möglichkeit eröffnet, auf Grundlage einer sektoralen Heilpraktikererlaubnis die Heilkunde auf einem abgrenzbaren medizinischen Teilgebiet selbständig, d.h. ohne ärztliche Verordnung, auszuüben.[2] Da die Erlaubnis nach dem HeilprG – anders als die einem Arzt mit der Approbation erteilte Heilbefugnis – teilbar ist, können z.B. Physiotherapeuten auf Grundlage einer eingeschränkten (sektoralen) Heilpraktikererlaubnis eine eigenverantwortliche heilkundliche Tätigkeit in ihrem Fachbereich ausüben. Die hierzu erforderliche Erlaubniserteilung setzt grundsätzlich eine Überprüfung durch das Gesundheitsamt voraus; sie erfolgt in der Praxis indes häufig nach Aktenlage.[3]

Gerichtlich bestätigt wurden bislang Teilerlaubnisse für Physiotherapie[4], Psychotherapie[5], Podologie[6] und Logopädie[7].

Abgelehnt wurden Teilerlaubnisse für die Bereiche Osteopathie[8], Chiropraktik[9] und die Berufe der Masseure und medizinischen Bademeister.[10]

Sektorale Heilpraktikererlaubnisse stehen im direkten Widerspruch zur Leitentscheidung des Gesetzgebers. Dieser geht davon aus, dass allein Ärzte und (allgemeine) Heilpraktiker zur selbständigen Ausübung der Heilkunde befugt sind.

Das Bundesverwaltungsgericht hat seine Sichtweise dennoch jüngst wie folgt bestätigt[11]:

„In der Rechtsprechung des Senats ist auch geklärt, dass die Heilpraktikererlaubnis teilbar ist. Das Heilpraktikergesetz enthält weder dem Wortlaut nach noch nach seinem Sinn und Zweck ein Verbot der Erteilung einer inhaltlich beschränkten Erlaubnis. Seit Inkrafttreten des vorkonstitutionellen Gesetzes haben sich die Berufsbilder auf dem Sektor der Gesundheitsberufe in damals nicht vorhersehbarer Weise ausdifferenziert. Die Vorschriften des Heilpraktikergesetzes müssen daher im Lichte der Freiheit der Berufswahl aus Art. 12 Abs. 1 GG durch Auslegung an die gegenwärtigen Gegebenheiten angepasst werden. Danach ist eine uneingeschränkte Heilpraktikererlaubnis mit der Folge einer umfassenden Kenntnisüberprüfung nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Buchst. i der 1. DVOHeilprG zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung und der Patienten nicht erforderlich und deshalb unverhältnismäßig, wenn ein Antragsteller die Heilkunde nur auf einem abgrenzbaren Gebiet ausüben will, dessen Tätigkeitsumfang hinreichend ausdifferenziert ist. In einem solchen Fall reicht es aus, eine auf dieses Gebiet beschränkte Erlaubnis zuzusprechen, solange sichergestellt ist, dass der Antragsteller die Grenzen seines Könnens kennt und beachtet (BVerwG, Urteile vom 21. Januar 1993 – 3 C 34.90 – BVerwGE 91, 356 <361>, vom 26. August 2009 – 3 C 19.08 – BVerwGE 134, 345 Rn. 18 und vom 10. Oktober 2019 – 3 C 8.17 [ECLI:DE:BVerwG:2019:101019U3C8.17.0] -). Die Anerkennung sektoraler Beschränkungen der Heilpraktikererlaubnis beruht darauf, dass im Bereich der Gesundheitsberufe durch den Gesetzgeber einerseits Berufsbilder mit erheblichen Qualifikationsanforderungen festgelegt werden und andererseits über das Heilpraktikergesetz die Möglichkeit aufrechterhalten bleibt, allein aufgrund einer Kenntnisüberprüfung durch das Gesundheitsamt (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Buchst. i der 1. DVOHeilprG) eigenverantwortlich Patienten zu behandeln. Darin liegt eine systematische Unstimmigkeit, die sich dadurch jedenfalls abmildern lässt, dass der Zugang zu abgrenzbaren heilkundlichen Betätigungsfeldern durch entsprechend beschränkte Heilpraktikererlaubnisse eröffnet wird (BVerwG, Urteil vom 26. August 2009 – 3 C 19.08 – BVerwGE 134, 345 Rn. 20).“

B.) Folgen der Rechtsprechung sowie Kritik und Lösungsmöglichkeiten

Diese Rechtsprechung steht im Widerspruch zum Willen des Gesetzgebers und der Intention des Heilpraktikergesetzes. Die Leitlinien des Bundesgesundheitsministeriums haben eine rechtliche Anerkennung sektoraler Heilpraktikererlaubnisse ausdrücklich vermieden. So heißt es dort in der Präambel:

„Aufgegriffen wird die Bitte der Länder, auch für die Überprüfung von Heilpraktikeranwärterinnen und -anwärtern, die eine – nach der Rechtsprechung zugelassene – sogenannte sektorale Heilpraktikererlaubnis anstreben, einheitliche Vorgaben für die Durchführung entsprechender Überprüfungen vorzusehen. Es wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass damit keine Bestätigung von sektoralen Heilpraktikererlaubnissen als solchen verbunden ist.“

Problematisch ist, dass bei diesen Teilzulassungen (mit Ausnahme der Psychotherapie) nicht die alternativ- oder naturheilkundliche Tätigkeit im Vordergrund steht. Die sektorale Erlaubnis dient allein dem Zweck, die schulmedizinische Tätigkeit (z.B. Physiotherapie) ohne ärztliche Verordnung durchführen zu können. Es handelt sich um eine Ausweitung der schulmedizinischen Kompetenz eines staatlich regulierten Gesundheitsfachberufs. Dieser erhält das Recht zum „first access“, dieses ermöglicht einen unmittelbaren Zugriff auf Patienten in dem jeweiligen Tätigkeitsbereich. Ein Heilpraktiker, beschränkt auf das Gebiet der Physiotherapie darf ausschließlich physiotherapeutisch agieren, jedoch weder Homöopathie noch Akupunktur ausüben. In der Praxis führt diese Entwicklung zu schwierigen Abgrenzungs- und Folgeproblemen, beispielsweise bzgl. des von der sektoralen Erlaubnis noch umfassten Tätigkeitsbereichs.

Die zitierte Rechtsprechung soll einen Widerspruch im System der Gesundheitsberufe auflösen. So haben Angehörige eines gesetzlich normierten Gesundheitsfachberufs ihre fachlichen Kenntnisse anhand einer geregelten Ausbildung und einer staatlich anerkannten Fachprüfung belegt. Dennoch sind sie nicht zur eigenständigen Heilkundeausübung befugt. Heilpraktiker hingegen können diese fachlichen Qualifikationen nicht dokumentieren. Weder existiert eine staatliche Ausbildung noch eine anerkannte Kenntnisprüfung. Dennoch sind sie zur eigenständigen Ausübung der Heilkunde berechtigt. Das Bundesverwaltungsgericht nutzt die Möglichkeit der eigenständigen Heilkundeausübung auf Grundlage einer sektoralen Heilpraktikerzulassung für Physiotherapeuten als – aus seiner Sicht – verfassungsrechtlich gebotenes Korrektiv.^[12]

Dabei bleibt die stetige Erhöhung des Niveaus der Heilpraktikerüberprüfung – auch bedingt durch die bundeseinheitlichen Leitlinien – unberücksichtigt

Das Bundesverwaltungsgericht sieht weiterhin Bedarf für das verfassungsrechtliche Korrektiv und begründet dies wie folgt:

„Die Änderungen des Heilpraktikergesetzes und der Ersten Durchführungsverordnung

durch Art. 17e und 17f des Dritten Pflegestärkungsgesetzes vom 23. Dezember 2016

(BGBl. I S. 3191, 3219) haben an dieser systematischen Unstimmigkeit nichts Grundlegendes geändert. Der neu gefasste § 2 Abs. 1 Satz 1 Buchst. i der 1. DVO-HeilprG sieht wie bisher eine Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten des Antragstellers durch das Gesundheitsamt vor, um festzustellen, ob die Ausübung der Heilkunde durch den Betreffenden eine Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung bedeuten würde. Neu ist der Zusatz, dass die Überprüfung auf der Grundlage von Leitlinien zur Überprüfung von Heilpraktikeranwärtern durchzuführen ist. Zudem ist die Regelung dahingehend ergänzt worden, dass bei der Gefahrenabwehrprüfung auch die einzelnen Patientinnen und Patienten, die den Heilpraktiker aufsuchen, in den Blick zu nehmen sind (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Gesundheit zum Entwurf des Dritten Pflegestärkungsgesetzes, BT-Drs. 18/10510 S. 142). Das Bundesministerium für Gesundheit hat gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 der 1. DVO-HeilprG unter dem 7. Dezember 2017 die Heilpraktikerüberprüfungsleitlinien bekannt gemacht, die zum 22. März 2018 in Kraft getreten sind (BAnz AT 22.12.2017 B5). Dabei handelt es sich um eine Weiterentwicklung der Leitlinien für die Überprüfung von Heilpraktikeranwärtern, die das Ministerium im September 1992 veröffentlicht hatte und die seither als Grundlage der Kenntnisüberprüfung dienten (BT-Drs. 18/10510 S. 141 f.; Leitlinien vom 7. Dezember 2017, Präambel). Die Neufassung des § 2 Abs. 1 der 1. DVO-HeilprG wird flankiert durch eine Änderung des § 2 Abs. 1 HeilprG (vgl. BT-Drs. 18/10510 S. 141 f.). Der Rechtscharakter der Kenntnisüberprüfung ist danach unverändert geblieben. Sie fragt weiterhin keinen bestimmten Ausbildungsstand ab, sondern dient der Abwehr von Gefahren im konkreten Einzelfall (BVerwG, Urteil vom 26. August 2009 – 3 C 19.08 – BVerwGE 134, 345 Rn. 22 m.w.N.). Entsprechend orientieren sich auch die Heilpraktikerüberprüfungsleitlinien vom 7. Dezember 2017 am

Ziel der Gefahrenabwehr. Sie sollen die Feststellung ermöglichen, ob der Antragsteller

die Grenzen seiner Kenntnisse und Fähigkeiten zuverlässig einschätzt, sich der Gefahren bei Überschreitung dieser Grenzen bewusst sowie bereit ist, sein Handeln angemessen daran auszurichten (vgl. Leitlinien vom 7. Dezember 2017, Absatz 5 der Präambel).“

Zurecht ist diese Argumentation in der juristischen Literatur auf Kritik gestoßen.[13] Dort heißt es anschaulich: „Das BVerwG zeigt regelmäßig wenig Neigung, Bedenken an einem einmal eingeschlagenen Lösungsweg wieder aufzugreifen.“[14] Zu monieren ist insbesondere, dass die Ausdehnung des Bereichs nichtärztlicher Heilkunde auf Gesundheitsfachberufe, denen nach dem Willen des Normgebers gerade keine eigenständige Heilkundebefugnis zukommt, angesichts der Folgewirkungen für das System der Gesundheitsberufe eine Entscheidung ist, die dem Gesetzgeber vorbehalten sein sollte. Das Bundesverwaltungsgericht „zwingt“ dem Gesetzgeber durch seine Argumentation eine Berufskompetenz auf, die dieser ausdrücklich ablehnt. Gesetzessystematisch sollte ein Recht zur selbständigen Ausübung der Heilkunde in den jeweiligen Berufsgesetzen verankert werden.

Zudem wird darauf hingewiesen, dass sich die Praxis von den Vorstellungen des BVerwG weit entfernt hat. „Während die Rechtsprechung davon ausgeht, dass die Heilpraktikerüberprüfung keinen bestimmten Ausbildungsstand abfragt, sondern nur der Abwehr von Gefahren für die Volksgesundheit im konkreten Einzelfall dient, sieht die Realität offenbar anders aus.“[15]

Das Bundesverfassungsgericht hatte im Jahr 1988 wohl zurecht auf die geschilderte systematische Unstimmigkeit hingewiesen und sie zur Rechtfertigung sektoraler Erlaubnisse für Gesundheitsfachberufe herangezogen. Diese systematische Unstimmigkeit hat sich in den letzten 30 Jahren jedoch verringert, so dass das Bedürfnis für ein verfassungsrechtliches Korrektiv entfallen sein dürfte. Insbesondere sind die faktischen Zulassungsvoraussetzungen zum Beruf des Heilpraktikers gestiegen. Die Anforderungen an die Heilpraktikerüberprüfung haben sich in den letzten Jahrzehnten erhöht. Insbesondere die Richtlinien zu den Heilpraktikerüberprüfungen gewährleisten einen einheitlichen fachlichen Standard der Heilpraktikerüberprüfung. Heilpraktikeranwärter müssen erhebliche Kenntnisse nachweisen, um zu dokumentieren, dass sie keine Gefahr darstellen. Es handelt sich hierbei um erhebliche Qualifikationsanforderungen. Der Beruf des Heilpraktikers steht nicht (mehr) in einem Widerspruch zu den gesetzlich geschaffenen Gesundheitsfachberufen. Hierzu haben auch die Fortschritte in der Medizin und das Patientenrechtegesetz beigetragen.

Das Heilpraktikergesetz greift das in der Bevölkerung vorhandene Bedürfnis nach naturkundlichen Behandlungen auf. Es soll der Entwicklung vorbeugen, dass entsprechende heilkundliche Tätigkeiten in den Bereich des Illegalen verlagert werden. Die Intention des HeilprG besteht indes nicht darin, allen Angehörigen staatlich anerkannter Gesundheitsfachberufe zu ermöglichen, eine eigenständige – klassisch schulmedizinische – Tätigkeit ohne ärztliche Delegation zu entfalten.

Der Gesetzeszweck des Heilpraktikergesetzes besteht darin, der Bevölkerung einen ausreichenden Rechtsschutz gegenüber Gesundheitsgefährdungen durch Unberufene zu geben.[16] Die Eröffnung weiterer sektoraler Heilpraktikererlaubnisse gerade auf Grundlage dieses Gesetzes konterkariert diesen Zweck. Anstatt vor Gesundheitsgefährdungen zu schützen, werden diese durch sektorale Heilpraktikererlaubnisse gefördert.

I.) Verringerung des Wertungswiderspruchs durch staatlich Aufwertung der Heilpraktikerausbildung

Eine staatliche Reglementierung der Heilpraktikerüberprüfung in dem oben beschriebenen Sinne würde den vermeintlich bestehenden Wertungswiderspruch endgültig auflösen. Denn die Anerkennung sektoraler Beschränkungen der Heilpraktikererlaubnis beruht darauf, dass im Bereich der Gesundheitsberufe durch den Gesetzgeber einerseits Berufsbilder mit erheblichen Qualifikationsanforderungen festgelegt werden und andererseits über das Heilpraktikergesetz die Möglichkeit aufrechterhalten bleibt, allein aufgrund einer Kenntnisüberprüfung durch das Gesundheitsamt eigenverantwortlich Patienten zu behandeln. Eine gesetzliche Regulierung der Heilpraktikerausbildung würde der sektoralen Heilpraktikererlaubnissen die rechtliche Grundlage entziehen.

II.) Integration in die Berufsgesetze

Der von der Rechtsprechung beschrittene Weg einer „Umwidmung“ des Heilpraktikergesetzes als Zulassungsgesetz für schulmedizinisch tätige Gesundheitsfachberufe belastet das Berufsrecht der Heilpraktiker und ruft zahlreiche Folgeprobleme hervor. Eine Integration der vom Bundesverwaltungsgericht geforderten Befugnis zum direkten Patientenzugang in die Berufsgesetze der jeweiligen Berufe würde das Heilpraktikergesetz entlasten und diese Probleme verringern.

C.) Fazit

Das Bundesverwaltungsgericht nutzt die Möglichkeit der eigenständigen Heilkundeausübung auf Grundlage einer sektoralen Heilpraktikerzulassung als verfassungsrechtlich gebotenes Korrektiv. Es hat die Möglichkeit eröffnet, auf Grundlage einer sektoralen Heilpraktikererlaubnis die Heilkunde auf einem abgrenzbaren medizinischen Teilgebiet selbständig, d.h. ohne ärztliche Verordnung, auszuüben. Da die Erlaubnis nach dem HeilprG teilbar ist, können z.B. Physiotherapeuten auf Grundlage einer eingeschränkten (sektoralen) Heilpraktikererlaubnis eine eigenverantwortliche heilkundliche Tätigkeit in ihrem Fachbereich ausüben. Gerichtlich bestätigt wurden bislang Teilerlaubnisse für Physiotherapie, Psychotherapie, Podologie und Logopädie.

Sektorale Heilpraktikererlaubnisse stehen im direkten Widerspruch zur Leitentscheidung des Gesetzgebers. Dieser geht davon aus, dass allein Ärzte und (allgemeine) Heilpraktiker zur selbständigen Ausübung der Heilkunde befugt sind.

Problematisch ist, dass bei diesen Teilzulassungen nicht die naturheilkundliche Tätigkeit im Vordergrund steht. Die sektorale Erlaubnis dient allein dem Zweck, die schulmedizinische Tätigkeit (z.B. Physiotherapie) ohne ärztliche Verordnung durchführen zu können. Es handelt sich um eine Ausweitung der schulmedizinischen Kompetenz eines staatlich regulierten Gesundheitsfachberufs.

Eine Integration der vom Bundesverwaltungsgericht geforderten Befugnis zum direkten Patientenzugang in die Berufsgesetze der jeweiligen Berufe würde das Heilpraktikergesetz entlasten und Folgeprobleme verringern.

Eine staatliche Reglementierung der Heilpraktikerüberprüfung in dem oben beschriebenen Sinne würde den vermeintlich bestehenden Wertungswiderspruch endgültig auflösen und sektoralen Heilpraktikererlaubnissen die rechtliche Grundlage entziehen.